上海自贸区食品药品监管的改革与创新

总体上看,上海自贸区食品药品监管已经进行了相关的制度、审批等行政方面的探索与创新,亮点纷呈。

       2014年,上海创新成立了上海食药监认证审评中心自贸区分中心(下统称“自贸区分中心”)。在事权划分上,市药监局主要承担区内行政审批办理事项,而区内日常监管和行政执法工作则全部由浦东新区市场监管局来承担。

 
  总体上看,上海自贸区食品药品监管已经进行了相关的制度、审批等行政方面的探索与创新,亮点纷呈:
 

上海自贸区食品药品监管的改革与创新 
 
  第一,在上级部门简政放权的行政基础之上,不断提高行政审批环节的效能。目前,已有218项食品药品行政审批时限得到有效的缩短,占行业全部审批事项的78.7%。自贸区分中心可以实现当天办结的行政审批事项有44小项。简政放权事项除上海市食药监局相关职权,更有国家食药监总局的职权下放。这也充分说明国家对上海自贸区建设的鼎力支持。今后还将根据自贸区食品药品产业发展需求,继续探索缩短审批时限和扩大自贸区分中心当日办结事项的范围。
 
  第二,完善了网络信息平台,推进行政审批标准化建设。权力下移在带来效率、服务便捷的同时,也带来了权力的规范性问题。为此,自贸区分中心首先将规范行政审批的各个环节,编制自贸区食品药品行政审批《业务手册》和《办事指南》,并将办理事项所需的材料一次性告知申请人,促进廉洁高效服务型政府建设。其次,自贸区分中心将充分利用网络信息平台,将企业办事程序与材料、相关政策等全部进行网络公示,大力提高政府运作的透明度,从而更好促进社会和企业对政府的监督。最后,在自贸区行政审批系统中嵌入行政效能电子监察模块,通过系统对接和功能调用的方式查看审批的步骤、进程和处理该流程的责任人员等情况,进行实时监督,对违反程序和超越时限的,系统自动报警,实现行政审批全程可控。
 
  第三,实行行政审批告知承诺制,加强事中事后监管。对餐饮服务许可中的小吃店(不含熟食卤味)等单位实施行政审批告知承诺制,此举意在放松事前审批门槛,但放松并不意味着放纵。告知承诺之后,自贸区分中心加强了事中事后监管。一方面,根据申请人的申请,自贸区分中心5个工作日内作出审批决定,并于审批决定后2个月内对申请人的承诺内容是否属实进行核查。另一方面,自贸区分中心将审批信息在市药监局、自贸区管委会和浦东新区市场监管局之间相互及时推送,以实现事前审批与日常监管信息的互通和共享。
 
  第四,鼓励第三方力量参与,形成食品药品社会共治格局。社会力量参与市场监管有几个优势:一是在多元治理背景下,社会力量参与可以改变以往政府对公共事务的单一管理模式,更好地协调社会关系、化解社会矛盾;二是社会力量具有信息渠道灵活、参与者广泛、方法与手段多样等特点,可以使得监管更加具有弹性;三是相关行业组织具有专业的知识和行业规则,能对会员的行为进行约束,进而实现自我监督。而从政府自身的角度来看,充分发挥社会共治的作用,可以弥补政府资源有限的不足,节省政府运作的成本,是一种双赢的战略选择。
 
  当然,自贸区作为新生事物,其食品药品监管还有一些问题需要我们认真思考。
 
  第一,自贸区内食品药品的行政审批与日常监管、行政执法分由两个机构负责,两个机构各负其责、分担压力,能更好应对自贸区内食品药品产业发展的需要;但同时,这种同一件事情分段负责的做法可能产生双重领导、双重指挥问题,不仅政府管理机构之间存在着较高的协调成本,企业自身也往往难以很好处理同两个政府管理机构之间的关系。此外,面对企业的违法或失信行为,公民应该向谁投诉?是审批的问题,还是日常监管的问题?如果处理不好,这些很容易产生职责推诿的现象。
 
  第二,由于自贸区内企业注册实行备案制,注册门槛较低,很多企业区内注册、区外设分支机构运营。这使得自贸区的监管力量往往鞭长莫及。如何实现对区外分支机构的无缝隙监管,这是目前自贸区食品药品监管工作中需要解决的一个问题。
 
  第三,自贸区分中心只是上海食药监认证审评中心在自贸区内的分支机构,接受市药监局的领导和认证审评中心的管理,还不具备上海食药监局分局机构的功能完整性。虽然已经下放多项审批权力到自贸区分中心,但要真正促进自贸区内食品药品产业的发展,显然还需具有更多的职能,以及更多的人力、财力和物力的支持。
 
  总之,为更好推进上海自贸区食品药品的服务和监管,应进一步简政放权,积极向国家食药总局争取一类进口医疗器械、进口化妆品等事项在自贸区试点开展评审工作。第二,要理顺管理体制,可以考虑在自贸区分中心的基础上建立“上海食品药品监督管理局自贸区分局”,实现统一领导、统一指挥。第三,鉴于很多企业区内注册区外经营的现状,自贸区监管力量有限,自贸区分中心应要求企业如实上报区外分支机构的情况,并将信息传递给分支机构所在区,由所在地监管机构进行协同监管,做到管理与服务的无缝对接。
 
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