深圳:严重违法医疗机构一律清退

根据近年医疗纠纷和投诉、违法行为严重程度和违法次数等情况,对民营医疗机构进行分类分级管理,将投诉纠纷和违法行为发生较多、情节较为严重的医疗机构列入黑名单,按比例适当增加对其监督频次和监管力度,在日常监督中促进其依法执业,避免违法行为

在深圳市卫人委公布的2013年上半年全市医疗机构不良执业行为记分情况中,有60家医疗机构因累计扣10分以上被通报,这60家医疗机构均是民营医疗机构。民营医疗机构之所以被扣分,主要是在医务人员的资质、医院感染和医疗广告等方面存在问题,而这些正是民营医院普遍存在的“乱象”。


在深圳积极鼓励社会资本来深圳举办医疗机构的同时,卫生行政主管部门又将如何对如此庞大的民营医疗市场进行监管和规范?如何避免下一个山厦医院的出现呢?深圳市卫监局近日在接受记者采访时表示,深圳正积极探索监管新模式,建立医疗机构和医务人员黑名单制度等,力求破解目前的监管难题。


发展历程


从无序发展到引导办医


上世纪90年代初,特区建设初具规模。随着来自全国各地的建设者蜂拥而至,深圳医疗市场需求也越来越大。“很多医疗机构是‘挂靠’的。”历任卫生监督处、医政处负责人的市卫人委副巡视员谢若斯说,一家小小的区级医院甚至挂靠了十几家小诊所,“最鼎盛的时期,全市民营医疗机构超过了3500家。”


在最初的10多年里,由于成长迅速,深圳民营医疗机构良莠不齐,医疗市场混乱不堪,医疗事故频频发生。1996年,多位市人大代表联名提议严厉整顿医疗市场,规范医疗行为。第一步是严打“黑诊所”,所有挂靠单位必须全部脱离;第二步是收紧审批权,所有民营医疗机构均由市卫生行政部门审批。


为此,深圳成立了全国第一家医疗机构专家评审委员会,由35位管理、医疗等方面的专家组成。专家们评估原有的医疗机构是否符合资质,再重新审批、登记。随后,深圳市政府出台了《深圳经济特区实施〈医疗机构管理条例〉若干规定》,这也是深圳第一个涉及民营医疗机构管理的正式文件。随着政策的收紧、门槛的提高、审批的严格,深圳民营医疗机构的规模大幅缩小。到2000年,深圳的民营医疗机构数量降到300多家。


“政策收紧不是为了‘打死’民营医疗机构,而是为了其更好地规范发展。”市卫人委医政处处长廖庆伟说,从3500家到300家,深圳的民营医疗市场似乎从波峰走入了波谷,但就在由放转收的过程中,一场更深层次的改革正在酝酿。2000年后,深圳市政府多次对《深圳经济特区实施〈医疗机构管理条例〉若干规定》进行修改,每次都在减少限定条件,简化审批程序。“最后几乎改无可改。到2009年,深圳决定不再修订,2010年12月,市人大废止了该条例。”


“套在民营医疗机构身上的‘枷锁’被彻底砸断。”廖庆伟说,“这是一个标志性的事件,从出台此项规定到最后废除,代表深圳社会办门诊部和诊所的行政障碍已经彻底消除。”


2010年,市卫人委出台了《深圳市2010—2015年医疗机构设置规划》,“这是目前国内大中城市中,非常少有的成文的医疗机构设置规划。”廖庆伟说。“民营医院不可能像公立医院一样动辄投入数亿元,所以我们引导他们办市场需要的专科医院,拾遗补缺地走高端化服务之路。”廖庆伟说,深圳一直借市场的力量推动民营医疗市场的发展。


今年5月,市卫人委正式出台了《深圳市医疗机构选址指导意见(2013版)》,降低了社会办医疗机构的准入门槛,大幅放宽了办医距离的限制。廖庆伟表示,过去为了限制医疗机构扎堆和防止民营医疗机构无序发展,卫生部门对于新设医疗机构有一系列的规定,尤其是在选址上有一些限制,如今放宽了这些限制,就是为了对社会资本来深圳办医进行更好的引导。


深圳开放、包容的办医环境也吸引了众多优质医疗资源和有实力的社会资本。近年来,深圳市场对妇幼诊疗服务需求量很大,在政府部门的鼓励下,和美、远东等大型民营妇儿科医院如雨后春笋般崛起。今年,香港名医林顺潮开办的深圳希玛林顺潮眼科医院、国内首家上市医疗机构爱尔眼科医院相继在福田开业,填补深圳公立眼科医疗资源不足的缺憾。


然而,在深圳民营医疗机构如雨后春笋般再次迅速发展的时候,民营医疗机构的监管和经营的规范再次摆在面前。


监管困境


医疗监督执法力量严重不足


随着社会的发展,社会资本办医作为公立医院有效补充,在解决“看病难”、“看病贵”等问题方面发挥着越来越重要的作用。深圳对民营医院的监管模式和机制也在逐步完善和健全,对民营医院采用“监督和扶持并重”的管理理念,深圳民营医院正在逐步发展和壮大。


深圳市卫生监督局医疗卫生监督管理科相关负责人在接受记者采访时介绍,深圳对民营医院主要采用“点、线、面”相结合的监管模式。“点”,是以投诉举报案件为线索,查处各类违法违规行为;“线”,是根据社会民生的热点问题,针对“医疗美容”、“母婴保健技术服务”、“人类辅助生殖技术”、“男科”等容易产生医疗风险和投诉纠纷的科目开展专项检查,规范执业行为;“面”,则是每年对全市民营医院开展全面的日常监督2次以上,覆盖率100%。


此外,深圳还建立了健全的“1+7”长效监管机制,强化民营医院监管力度。首先是严格准入,医疗机构的准入要严格审批,避免医疗机构的“先天不足”。其次是采取医疗机构不良执法行为记分制,对所管辖的医疗机构在执业活动中出现的不良执业行为实行记分管理。“对校验期内记分累积24分以上的医疗机构给予暂缓校验,并将记分情况作为医疗质量总体评估的重要指标之一。”该负责人说,卫生部门还与社保部门建立了不良执业行为记分一票否决机制,违规扣分记录达到10分及以上的取消其定点医疗机构申请资格。


此外,还建立了违法违规医疗机构法人约谈制和对违法违规情况的通报公示制。对严重违法和屡次违法医疗机构,约谈其法人负责人进行法制宣教,触动决策层,有效解决问题,并利用公示栏公示、内部通报和媒体公告等方式,对医疗机构的违法情况、不良执业行为记分情况和医疗质量评估情况作为其信用度评价对社会公示,让其接受社会监督。卫生部门还成立专门巡查小组对全市医疗机构进行不定期的突击检查,及时查处违法行为。并对到期校验的医疗机构进行年度校验现场核查。对消防、院感、母婴保健等关键环节严格把关,促进依法行医。“最重要的是,我们建立了医疗机构的退出机制,对存在严重违法行为的医疗机构严格落实退出机制,将其清理出医疗服务行业。”该负责人说。


在加强对民营医院的监督管理的同时,卫生行政部门也加强引导和扶持。该负责人告诉记者,卫监局经常通过组织政策法规、投资规划、经营管理、人力资源管理等方面的专家授课、同业交流等方式提高社会医疗机构的投资、经营和管理水平,引导其走向健康发展的道路,“比如市卫生监督局从2009年开始已成功举办五届院长培训班,通过提高民营医疗机构的管理素质和管理能力,扶持社会办医疗机构做大做强。”


不难看到,为了规范和提高民营医院的经营水平,深圳卫生行政主管部门在监督管理上不断探索,但是民营医院的问题依然存在,仍然有一些医疗机构会突破“点、线、面”的监管重围。在市卫人委公布的2013年上半年全市医疗机构不良执业行为记分情况中,有60家医疗机构因累计扣10分以上被通报,这60家医疗机构均为民营医疗机构,其中扣分最多的是深圳希思医疗美容医院。据悉,民营医疗机构之所以被扣分主要是在医务人员的资质、医院感染和医疗广告等方面存在问题,而这也是深圳民营医疗机构普遍存在的问题。


“要进一步加强民营医院的监管,对管理部门而言也是一个大难题。”该负责人说,近年来深圳民营医疗机构数量快速发展,较十年前增长了4倍,但全市在编医疗监督执法人员仅93人,同时肩负着对全市2842家医疗机构的监管和打击无证“黑诊所”的工作。“这种监管对象的快速增长与执法力量严重不足的矛盾非常突出。”而对民营医疗机构而言,民营资本的投入,在提供服务社会的前提之下营利是其必然目标。“个别民营医院尚未正确处理提供服务与营利两者之间关系,其诚信度、规范度和社会满意度有待提高。”


破解难题


建立医疗机构黑名单制度


作为改革开放的先行者,深圳始终对民营医疗保持开放、透明的态度,同时在管理上也不断创新。深圳市卫监局局长刘堃说,结合民营医院在日常监管中出现的新问题,卫生监管部门更新观念,积极探索监管新模式,力求能破解监管难题。


医疗卫生监督管理科相关负责人告诉记者,市卫监局正开展非公立医疗机构诚信体系建设,“一方面是利用公示栏公示、内部通报和媒体公告等方式,对医疗机构的违法情况、不良执业行为记分情况和医疗质量评估情况作为其信用度评价对社会公示,让其接受社会监督。另一方面,通过与医疗机构签署诚信执业承诺书、定期召开通报会、对新办医疗机构进行法律法规的“胎教”等方式,提高其自律性,督促其依法执业。”


此外,还将建立医疗机构联络员制度,推进医疗机构对自身依法执业情况进行自查,使其在第一时间知晓新出台的法律法规及相关政策,及时对现有问题进行自查自纠,降低医疗风险,自觉按要求开展诊疗活动,逐步完善医疗机构的自我管理和监督机制。探索建立民营医疗机构分级管理制度,通过信息系统、历年数据统计等手段,根据近年医疗纠纷和投诉、违法行为严重程度和违法次数等情况,对民营医疗机构进行分类分级管理,将投诉纠纷和违法行为发生较多、情节较为严重的医疗机构列入黑名单,按比例适当增加对其监督频次和监管力度,在日常监督中促进其依法执业,避免违法行为的再次发生。


不仅建立医疗机构的黑名单制度,还将探索建立医务人员黑名单制度。该负责人说,医务人员以前有无不良记录是认定其违法违规行为是否构成情形严重的重要依据之一。目前,由于民营医疗机构医务人员流动性大,导致对其的管理存在比较多的问题和困难,常常出现存在违法违规行为医务人员一走了之就不用承担责任的情况。因此,深圳将探索建立医务人员黑名单制度,建立医务人员不良执业信息记录的网络信息系统,与全国、全省互通、共享相关不良记录信息记录,“以此规范医务人员和医疗机构的执业行为”。


该负责人表示,下一步,深圳还将探索行业监管的长效机制,培育、壮大医疗卫生行业协会,充分发挥行业协会、学会在业内协调、行业发展、监测研究,以及标准制订、从业人员执业行为规范、行业信誉维护等方面的作用,逐步实现行业自律,使医疗服务市场得到健康有序的发展。

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