一文读懂我国养老产业政策的核心方向

截至今年9月底,我国每千名老人拥有养老床位数从2010年年底的17.8张增长到目前的32.33张,貌似已实现目标,而新设定的下一目标是2020年实现每千名老人40张床位的目标。当然人均床位数并不是养老事业发展的唯一标准。

近期,第二届互联网大会在乌镇举行,以“智慧、信息化、科技”标榜的乌镇,如今又多了一项科技惠民的项目,宣告建成国内首家基于长期照料体系的“互联网+养老”服务平台,让养老离高科技更进一步。


目前我国正处于老龄化加剧的社会矛盾中,预计 2015 年底,我国 60 岁以上老年人口将达到 2.16 亿人,未来20年中国平均每年增1000万老年人,到2030年,中国65岁以上人口占比将超过日本,成为全球人口老龄化程度最高的国家。到2050年左右,老年人口将达到全国人口的三分之一,社会进入深度老龄化阶段。所以老龄化将成为中国越来越突出的问题。

图.中国人口结构变化趋势预测


2011年,国务院办公厅在印发的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》提出,到2015年,基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。《规划》明确提出了到2015年,要实现每千名老年人拥有养老床位数30张的目标。政策强调了引入社会力量发展养老产业,自此养老服务领域也逐渐成为资本关注的热点产业之一。各省市政府推进养老事业开始以千名老人拥有床位数量为重要指标。如今2015年已到尾声,有消息称9月~10月,民政部在全国集中开展了养老服务业政策措施落实情况督查。统计显示,截至今年9月底,我国每千名老人拥有养老床位数从2010年年底的17.8张增长到目前的32.33张,貌似已实现目标,而新设定的下一目标是2020年实现每千名老人40张床位的目标。当然人均床位数并不是养老事业发展的唯一标准。


从近年来一系列的政策条文中,能总结出国家政策发展趋势主要倾向于以下几方面:


1、医养结合,养老机构与周边医疗机构开展双边合作。医疗卫生机构为养老机构开通便民就诊通道,同时养老机构也应提高基本医疗服务能力。


2、鼓励融合式养老发展。居家养老与社区养老、机构养老的相互融合,取长补短,开展互利合作。


3、鼓励医疗机构将护理服务延伸至居民家庭和社区。基层医疗卫生机构与社区、老年人家庭建立签约服务模式。提高社区为老年人提供日常护理、慢性病管理、康复、健康教育和咨询、中医保健等服务的能力。


4、鼓励社会民间资本兴办医养结合机构、老年康复、老年护理等专业医疗机构。同时规范养老服务设施用地的开发利用管理,大力支持养老服务业发展。


5、鼓励形成养老服务业综合改革试点,形成可持续、可推广全国的标杆示范养老服务机构。


6、社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。在居家养老为主,社区养老和机构养老为辅的大格局下,加快推动多元化居家养老形式,增强社区养老服务功能,开展特色养老服务。


7、提升养老服务信息化水平。利用互联网、物联网等信息技术,融合多种智能化系统,形成各具特色的信息化养老机构综合管理服务系统,更好地依托养老机构为周边居家和社区老年人提供服务。


8、在养老机构开展远程医疗试点工作,将双向转诊、远程会诊等分级诊疗制度应用于养老医疗服务。


9、大力培育养老服务业人才。从本科教育、研究生教育、养老服务专业、养老服务专业教材、教师培养等全方位加强养老人才培养。


10、推进农村养老事业发展,推动建立形式多样、方便适用的农村居家和社区养老服务网络,帮助实现农村老年人老有所养。


综合来看,养老政策无非是围绕着人(养老服务业的人力资源缺口大)、财(产业投资资金从何来)、物(以用地为核心)三类资源以及如何优化资源配置和提高资源使用效率上。而与养老相关的机构间横向协同与纵向合作成为优化资源提高效率改善效果的关键。


以下是5年来出台的养老产业相关的主要政策。


2015年,强调养老与医疗结合,鼓励民间资本参与


2015年12月,人力资源社会保障部提出《城乡居民基本养老保险服务规范》,于2016年1月1日起实施。该规范适用于各级各类社会保险经办机构及社会保险服务相关机构提供城乡居民基本养老保险服务,是全国各级社会保险经办机构开展城乡居民基本养老保险经办服务标准化建设的工作指南,具有专业性的引导和规范作用。


2015年11月20日,国务院办公厅转印发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》,全面部署进一步推进医疗卫生与养老服务相结合,到2020年符合国情的医养结合体制与政策法律基本建立,医养结合服务网络基本形成。


《意见》明确了五方面重点任务。一是建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制。鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的协议合作,二是支持养老机构开展医疗服务。养老机构可根据服务需求和自身能力,按相关规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医医院、临终关怀机构等,也可内设医务室或护理站,提高养老机构提供基本医疗服务的能力。三是推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭。充分依托社区各类服务和信息网络平台,实现基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的无缝对接。四是鼓励社会力量兴办医养结合机构。鼓励社会力量针对老年人健康养老需求,通过市场化运作方式,举办医养结合机构以及老年康复、老年护理等专业医疗机构。五是鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展。鼓励地方因地制宜,采取多种形式实现医疗卫生和养老服务融合发展。


2015年4月,国家发展改革委办公厅、民政部办公厅、全国老龄办综合部印发《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》。该通知强调各部门要督促落实养老服务业政策发展,优化投资结构,加大政府对养老服务体系建设;推进养老服务也综合改革试点,形成可持续、可复制的示范性试点项目。


2015年4月,民政部、国家开发银行印发《关于开发性金融支持社会化养老服务体系建设的实施意见》。该《意见》指出发挥开发性金融的资金引领作用,吸引民间资本投入,秉承养老普惠的理念,共同引领以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系建设。


《意见》重点支持五个方面,社区居家养老服务设施建设项目,包括城市社区日间照料中心、老年食堂、老年活动中心和养老服务信息平台,及便利化社区养老服务设施等;居家养老服务网络建设项目。主要包括支持为老年人上门提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等涵盖生活照料、健康服务、文化娱乐、精神慰藉、法律咨询等服务的居家养老服务型小微企业等;养老机构建设项目;养老服务人才培训基地建设项目及其他相关项目。


2015年2月,民政部、发展改革委、教育部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》。《意见》提出鼓励民间资本参与居家和社区养老服务、机构养老服务、养老产业发展的具体举措。


2015年1月,国家发展改革委、民政部《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》。《意见》指出民办养老机构服务收费标准由市场形成、政府投资兴办养老机构区分服务对象实行不同收费政策、积极探索公建民营等方式运营的养老机构收费管理模式。


2015年1月3日,国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号),实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,同时改革基本养老金计发办法。该决定养老保险制度“双轨制”终于破冰。


2014年,指导用地、鼓励外资、推进人才培养


2014年12月,商务部民政部发布公告鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构从事养老服务,鼓励外国投资者在华独立或与中国公司、企业和其他经济组织合资、合作举办营利性养老机构。


2014年11月,商务部印发《关于推动养老服务产业发展的指导意见》。《意见》提出工作任务是加快推动居家养老服务的多元化、便利化、特色化、融合化等方向发展。


2014年11月,财政部、国家发展改革委下达《关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》,对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费,对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费。


2014年10月,民政部、国家发展改革委、工业和信息化部等六部门下达《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》。目标是推进互联网、物联网等信息技术在养老服务和社区服务领域的广泛应用,更好地满足养老服务和社区服务需求,释放信息消费潜力。推进社区服务信息化建设,创新基层社会管理方式,增强社区服务群众能力,扩大社会力量参与,完善社区信息消费环境。


2014年9月,国家发展改革委等各部门提出关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知。并行发展健康、养老、体育健身等事业,加强健康服务体系建设、养老服务体系建设、体育健身设施建设等。


2014年8月,财政部等部门下文关于做好政府购买养老服务工作的通知,明确购买服务的主题是承担养老服务的各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位,确定购买内容,主要包括为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务,以及养老服务网络信息建设;购买社区日间照料、老年康复文体活动等服务;为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人购买机构供养、护理服务;为养老护理人员购买职业培训、职业教育和继续教育等。


2014年6月,民政部发布《智能养老物联网应用示范工程》,决定在在北京市第一社会福利院、北京市大兴区新秋老年公寓、河北省优抚医院、江苏省无锡市失能老人托养中心、河南省社区老年服务中心中州颐养家园、安徽省合肥庐阳乐年长者之家、四川省资阳市社会福利院等7家养老机构开展国家智能养老物联网应用示范工程试点工作。


2014年6月,国家发展改革委等下发关于组织开展面向养老机构的远程医疗政策试点工作的通知。主要研究内容包括制定远程医疗相关操作规范、责任认定办法。研究建立养老机构内设医疗机构与合作医院间双向转诊和远程会诊后的转诊绿色通道。研究制定远程医疗服务价格。研究将远程医疗费用纳入基本医疗保险统筹基金和新农合报销范围。研究建立患者隐私保护机制,以及推进远程医疗应用的人才保障、资金保障等相关配套政策。可以选择具有丰富远程医疗实施和运营经验的第三方专业服务机构,研究建立基于第三方的市场化远程医疗服务模式、运营机制和管理体制。


2014年6月,教育部等发布九部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见。主要任务是扩大养老服务职业教育人才培养规模、加快发展养老服务本科教育、积极发展养老服务研究生教育等、支持养老服务实训基地建设、推进养老服务相关专业点建设、加强养老服务相关专业教材建设、加强养老服务相关专业师资队伍建设、广泛开展国际交流与合作。


2014年6月,民政部等四部门联合印发《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》。《通知》要求将养老服务、相关设施建设纳入经济社会发展规划、土地利用总体规划和相关城乡规划;结合居家和社区养老服务设施、各类养老机构建设具体目标,测算出建设规模、用地需求,按规划分解确定年度用地计划,逐年抓好落实;新建居住(小)区要将居家和社区养老服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。大型住宅开发项目的居家和社区养老服务设施可以适当分散布局,小型住宅开发项目可在相邻附近适当集中配置。


2014年4月,国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知。合理界定养老服务设施用地范围。专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地,可确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地,不属于本《意见》中的养老服务设施用地。 依法确定养老服务设施土地用途和年期。


2014年4月,国务院提出建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见,任务目标是2020年前,全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。


2014年2月,国务院提出关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见。意见坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式,巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道,完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策,建立基础养老金正常调整机制。


2014年1月,城乡建设部等部门下发关于加强养老服务设施规划建设工作的通知。各地住房城乡建设主管部门要按照“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的要求,结合老年人口规模、养老服务需求,明确养老服务设施建设规划,并将有关内容纳入城市、镇总体规划,加强区域养老服务设施统筹协调,推进城乡养老服务一体化。


2013年,规范管理、促进合作


2013年12月,民政部办公厅关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知。主要任务是健全养老服务体系、引导社会力量参与养老服务、完善养老服务发展政策、强化城市养老服务设施布局、创新养老服务供给方式、培育养老服务产业集群、加强养老服务队伍建设、强化养老服务市场监管。


2013年12月,民政部提出关于建立养老服务协作与对口支援机制的意见。主要内容是开展人员培训、加强互助合作,包括不同入住率的养老机构之间建立合作、分享管理经验、提供技术指导、加强设备支持等,让支援方为受援方在人员、技术、管理、硬件设施等方面提供对口帮扶支持。


2013年10月,《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》主要任务是统筹规划发展城市养老服务设施、大力发展居家养老服务网络、大力加强养老机构建设、切实加强农村养老服务。


2013年9月,国务院提出关于促进健康服务业发展的若干意见。其中提到加快发展健康养老服务。推进医疗机构与养老机构等加强合作。协同做好老年人慢性病管理和康复护理。推动二增强级以上医院与老年病医院、老年护理院、康复疗养机构等之间的转诊与合作。另外发展社区健康养老服务。提高社区为老年人服务能力,逐步丰富和完善服务内容,做好上门巡诊等健康延伸服务。


2013年6月,中华人民共和国民政部下达养老机构管理办法。民政部通过《养老机构设立许可办法》,自7月1日起实行。


2012年~2011年,养老引入社会参与


2012年11月,民政部、国家开发银行关于贯彻落实《支持社会养老服务体系建设规划合作协议》共同推进社会养老服务体系建设的意见。《协议》明确指出建设社会养老服务体系,任务十分繁重,仅靠财政资金难以满足建设需求,资金缺口很大,急需加大资金投入。由于社会养老服务体系建设周期长、资金需求大,迫切需要开发性金融的中长期资金支持。全面开展规划合作,批量化培育策划项目,测算投融资需求,探索符合实际需求的融资模式,为信贷资金投入打通渠道。推动养老服务投融资平台建设。开展中长期贷款,提供综合金融服务。


2011年9月,国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知。基本原则是老龄事业与经济社会发展相适应、立足当前与着眼长远相结合、政府引导与社会参与相结合、家庭养老与社会养老相结合、统筹协调与分类指导相结合、道德规范与法律约束相结合等。


2011年12月,国务院批准印发《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》,这则总体规划纲要对社会养老服务体系内涵、功能定位作了明确规定。建设任务有改善居家养老环境,健全居家养老服务支持体系、在居家养老层面,支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造、在城乡社区养老层面,重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施、在机构养老层面,重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。提高社会养老服务装备水平,鼓励研发养老护理专业设备、辅具,积极推动养老服务专用车配备。加强养老服务信息化建设,依托现代技术手段,为老年人提供高效便捷的服务。


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